Вісімнадцять територіальних громад у Донецькій та Луганській областях управляються військово-цивільними адміністраціями. Це ті громади, де не проходили місцеві вибори восени 2020 року, а керувати територією потрібно. Чим обмежені можливості ВЦА у порівнянні з місцевими самоврядуванням?
Перші ВЦА на сході України
Перші Військово-цивільні адміністрації (ВЦА) на території східної частини України з’явились у березні 2015 року. Указом Президента України тоді створили дві обласні ВЦА: Донецьку та Луганську, 5 районних ВЦА: у тодішніх Волноваському, Мар’їнському районах Донецької області та Новоайдарському, Попаснянському та Станично-Луганському районах Луганської області. Сім ВЦА було місцевого рівня: в містах Авдіївка, Вугледар, Красногорівка Донецької області та сільські та селищні ВЦА на Луганщині.
До кінця 2015 року кількість ВЦА була збільшена. У серпні були утворені ВЦА у Мар’їнці та Комінтерново, Рубіжному, Лисичанську, а також шість районних ВЦА у Донецькій області.
Без права на об’єднання
Того ж 2015 року восени відбулись перші вибори в об’єднані територіальні громади, так з’явились перші на Донеччині Шахівська сільська, Лиманська міська та Черкаська селищна об’єднані територіальні громади. Перші вибори були стартом реформ децентралізації в Україні.
Починаючи з 2015 року ті території, де були створені ВЦА, не мали можливості об’єднуватись у громаду. Такі повноваження не були покладені на ВЦА. До того ж в законі про добровільне об’єднання територіальних громад рішення про об’єднання мають право приймати тільки місцеві ради. А значить, усі ці території, де функціонували військово-цивільні адміністрації, були позбавлені можливості брати участь у процесах децентралізації та пов’язаних з нею реформах, у тому числі – в реформі адміністративно-територіального устрою.
«Військово-цивільні адміністрації вводились як тимчасові органи, спочатку лише на один рік, щоб управляти територіями. Законом були встановлені повноваження ВЦА. Але серед них не було повноваження приймати рішення про об’єднання. Це можуть робити лише місцеві ради, – пояснює керівник Донецького офісу Програми U–LEAD з Європою» Максим Ткач. – У законі, за яким відбувалось добровільне об’єднання тергромад, також не була пописана норма, що ВЦА можуть проводити процеси об’єднання. Загалом ВЦА як державний орган з певними повноваженнями є тимчасовим інститутом».
Вугледарська ВЦА, яку створили в березні 2015 року, проіснувала лише кілька місяців. На Донеччині це було єдине місто з військово-цивільною адміністрацією, де восени 2015 року дозволили провести чергові місцеві вибори. Призначений президентом керівник ВЦА Андрій Сілич тоді переміг на місцевих виборах і став Вугледарським міським головою. Створити ОТГ вдалось лише у 2019 році, скориставшись спрощеною процедурою для міст обласного значення приєднувати суміжну сільську територію.
На Луганщині чергові місцеві вибори у 2015 році дозволили провести в Рубіжному та Лисичанську, де також були введені ВЦА. Отже, існування там військово-цивільних адміністрацій було коротким. Коли місцеві ради та голова після виборів приступили до роботи, ВЦА були ліквідовані. Об’єднатись у громади тут змогли лише у 2020 році, коли місцеві вибори пройшли за новим адміністративно-територіальним устроєм.
Нові ВЦА та причини їх створення
Процес створення та ліквідації ВЦА різного рівня тривав і надалі. У 2016 році, наприклад, ліквідували вісім районних ВЦА у обох регіонах. У 2017 році створили ВЦА міста Торецьк. Це місто було в переліку тих, де не можна було проводити місцеві вибори з безпекових питань. Саме тому керувати містом продовжував міський голова та міська рада, обрані ще в 2010 році. А коли у 2016 році тодішній голова був відсторонений міською радою, а депутати не змогли збиратись і керувати містом, то там рішенням президента ввели ВЦА.
У 2019 році були створені ВЦА міста Волноваха на Донеччині та міста Щастя на Луганщині. У цих населених пунктах також не було виборів у 2015 році, через безпекові питання.
Найновіша військово-цивільна адміністрація, 19-та на два регіони, з’явилась у Слов’янську – це сталося в травні 2021 року. Хоча у 2020 році тут і відбулися вибори, проте депутати кілька місяців не приймали рішення щодо створення органів управління та не вирішували поточні питання. Міський голова Вадим Лях звернувся до вищих органів влади з проханням ввести в громаді ВЦА, щоб мати можливість приймати управлінські рішення. Прохання міського голови не тільки задовольнили, але й призначили Вадима Ляха керівником.
Громади без виборів
Вибори у 2020 році відбулись у громадах, території яких затвердив Кабмін. Але на частині території вибори не проводились через близькість до лінії розмежування. Ці території також стали громадами. І поки не ввели ВЦА, там діяли обрані раніше місцеві ради.
У лютому 2021 року були створені аж 18 ВЦА в Донецькій та Луганській областях для управління громадами за новим адміністративно-територіальним устроєм. Це саме ті громади, де не були проведені вибори. До речі, у Вугледарі, де громада функціонувала з 2019 року, знов ввели ВЦА. Адже там не проводили вибори восени 2020 року.
І хоча військово-цивільні адміністрації в нових громадах були створені ще на початку 2021 року, реорганізаційні процеси там тривають й досі. Управляти територіями продовжували раніше обрані місцеві ради та голови аж до тих пір, поки туди не призначать керівника ВЦА. Тільки в такому випадку ВЦА починала повноцінну роботу. Улітку керівники ВЦА були призначені у Світлодарській міській та Мирненській селищній громадах на Донеччині. У Вугледарській міській громаді досі не призначений керівник ВЦА.
Керівником Сартанської ВЦА став обраний на позачергових виборах у 2016 році Сартанський селищний голова Олександр Куркчки. Ці роки він очолював Сартанську селищну раду. І був призначений керівником ВЦА вже Сартанської територіальної громади.
Рівні можливості
«Усі громади, де були вибори й обрані місцевий голова та рада, де не було виборів і призначена ВЦА, отримали рівні можливості, – коментує Максим Ткач. – Головна фінансова перевага від створення об’єднаної громади – 60% ПДФО залишалось у місцевому бюджеті. Це особливо було актуальним для сільських та селищних громад. Бо міста обласного значення й без того залишали у своїх бюджетах ті ж самі 60% ПДФО. Коли в Україні були створені територіальні громади, то всі вони з 2021 року стали залишати собі в місцевому бюджеті 60% ПДФО. І не важливо – ВЦА там чи органи місцевого самоврядування».
Але певні відмінності від органів місцевого самоврядування усе ж таки існують. Наприклад, щодо управління майном чи землею. ВЦА не можуть відчужувати майно та землю територіальної громади, передавати в іншу власність чи продавати. Може тільки здавати в оренду терміном до 5 років. Повне управління майном – тільки органами місцевого самоврядування та обраної місцевої ради.
Інша відмінність – прийняття управлінських рішень. Якщо функціонує місцева рада, то депутати приймають певні рішення щодо життєдіяльності громади, голосуючи на сесіях місцевої ради. Там, де громадою управляє ВЦА, рішення одноосібно приймає керівник військово-цивільної адміністрації.
Проте на тих територіях, де введені ВЦА, уже втілюють елементи місцевої демократії. Серед них такий інструмент, як бюджет участі. Його уперше застосувала Волноваська ВЦА, ще до створення об’єднаної громади. У форматі об’єднаної територіально громади бюджет участі запровадили, наприклад, Торецька, Авдіївська ВЦА на Донеччині, Щастинська ВЦА на Луганщині.
Ольга Нікуліна, «ЗмІнИ.Схід»
Відстежуйте події, що відбуваються на сході України, разом з нами на наших сторінках - YouTube або Facebook або Twitter або Telegram. Долучайтесь!