Процес децентралізації гальмує на півдні Донеччини

Вісімнадцять територіальних громад у Донецькій та Луганській областях управляються військово-цивільними адміністраціями. Це ті громади, де не проходили місцеві вибори восени 2020 року, а керувати територією потрібно. Чим обмежені можливості ВЦА у порівнянні з місцевими самоврядуванням?

Перші ВЦА на сході України

Перші Військово-цивільні адміністрації (ВЦА) на території східної частини України з’явились у березні 2015 року. Указом Президента  України тоді створили дві обласні ВЦА: Донецьку та Луганську, 5 районних ВЦА: у тодішніх Волноваському, Мар’їнському районах Донецької області та Новоайдарському, Попаснянському та Станично-Луганському районах Луганської області. Сім ВЦА було місцевого рівня: в містах Авдіївка, Вугледар, Красногорівка Донецької області та сільські та селищні ВЦА на Луганщині.

До кінця 2015 року кількість ВЦА була збільшена. У серпні були утворені ВЦА у Мар’їнці та Комінтерново, Рубіжному, Лисичанську, а також шість районних ВЦА у Донецькій області.

Без права на об’єднання

Того ж 2015 року восени відбулись перші вибори в об’єднані територіальні громади, так з’явились перші на Донеччині Шахівська сільська, Лиманська міська та Черкаська селищна об’єднані територіальні громади. Перші вибори були стартом реформ децентралізації в Україні.

Починаючи з 2015 року ті території, де були створені ВЦА, не мали можливості об’єднуватись у громаду. Такі повноваження не були покладені на ВЦА. До того ж в законі про добровільне об’єднання територіальних громад рішення про об’єднання мають право приймати тільки місцеві ради. А значить, усі ці території, де функціонували військово-цивільні адміністрації, були позбавлені можливості брати участь у процесах децентралізації та пов’язаних з нею реформах, у тому числі  – в реформі адміністративно-територіального устрою.

«Військово-цивільні адміністрації вводились як тимчасові органи, спочатку лише на один рік, щоб управляти територіями. Законом були встановлені повноваження ВЦА. Але серед них не було повноваження приймати рішення про об’єднання. Це можуть робити лише місцеві ради, – пояснює керівник Донецького офісу Програми U–LEAD з Європою» Максим Ткач. –  У законі, за яким відбувалось добровільне об’єднання тергромад, також не була пописана норма, що ВЦА можуть проводити процеси об’єднання. Загалом ВЦА як державний орган з певними повноваженнями є тимчасовим  інститутом».

Вугледарська ВЦА, яку створили в березні 2015 року, проіснувала лише кілька місяців. На Донеччині це  було єдине місто з військово-цивільною адміністрацією, де восени 2015 року дозволили провести чергові місцеві вибори. Призначений президентом керівник ВЦА Андрій Сілич тоді переміг на місцевих виборах і став Вугледарським міським головою. Створити ОТГ вдалось лише у 2019 році, скориставшись спрощеною процедурою для міст обласного значення приєднувати суміжну сільську територію.

На Луганщині чергові місцеві вибори у 2015 році дозволили провести в Рубіжному та Лисичанську, де також були введені ВЦА. Отже, існування там військово-цивільних адміністрацій було коротким. Коли місцеві ради та голова після виборів приступили до роботи, ВЦА були ліквідовані. Об’єднатись у громади тут змогли лише у 2020 році, коли місцеві вибори пройшли за новим адміністративно-територіальним устроєм.

Нові ВЦА та причини їх створення

Процес створення та ліквідації ВЦА різного рівня тривав і надалі. У 2016 році, наприклад, ліквідували вісім районних ВЦА у обох регіонах. У 2017 році створили ВЦА міста Торецьк. Це місто було в переліку тих, де не можна було проводити місцеві вибори  з безпекових питань. Саме тому керувати містом продовжував міський голова та міська рада, обрані ще в 2010 році. А коли у 2016 році тодішній голова був відсторонений міською радою, а депутати не змогли збиратись і керувати містом, то там рішенням президента ввели ВЦА.

У 2019 році були створені ВЦА міста Волноваха на Донеччині та міста Щастя на Луганщині. У цих населених пунктах також не було виборів у 2015 році, через безпекові питання.

Найновіша військово-цивільна адміністрація, 19-та на два регіони, з’явилась у Слов’янську – це сталося в травні 2021 року. Хоча у 2020 році тут і відбулися вибори, проте депутати кілька місяців не приймали рішення щодо створення органів управління та не вирішували поточні питання. Міський голова Вадим Лях звернувся до вищих органів влади з проханням ввести в громаді ВЦА, щоб мати можливість приймати управлінські рішення. Прохання міського голови не тільки задовольнили, але й призначили Вадима Ляха керівником.

Громади без виборів

Вибори у 2020 році відбулись у громадах, території яких затвердив Кабмін. Але на частині території вибори не проводились через близькість до лінії розмежування. Ці території також стали громадами. І поки не ввели ВЦА, там діяли обрані раніше місцеві ради.

У лютому 2021 року були створені аж 18 ВЦА в Донецькій та Луганській областях для управління громадами за новим адміністративно-територіальним устроєм. Це саме ті громади, де не були проведені вибори. До речі, у Вугледарі, де громада функціонувала з 2019 року, знов ввели ВЦА. Адже там не проводили вибори восени 2020 року.

І хоча військово-цивільні адміністрації в нових громадах були створені ще на початку 2021 року, реорганізаційні процеси там тривають й досі. Управляти територіями продовжували раніше обрані місцеві ради та голови аж до тих пір, поки туди не призначать керівника ВЦА. Тільки в такому випадку ВЦА починала повноцінну роботу. Улітку керівники ВЦА були призначені у Світлодарській міській та Мирненській селищній громадах на Донеччині. У Вугледарській міській громаді досі не призначений керівник ВЦА.

Керівником Сартанської ВЦА став обраний на позачергових виборах у 2016 році  Сартанський  селищний голова Олександр Куркчки. Ці роки він очолював Сартанську селищну раду. І був призначений керівником ВЦА вже Сартанської територіальної громади.

Рівні можливості

«Усі громади, де були вибори й обрані місцевий голова та рада, де не було виборів і призначена ВЦА, отримали рівні можливості, – коментує Максим Ткач. – Головна фінансова перевага від створення об’єднаної громади – 60% ПДФО залишалось у місцевому бюджеті. Це особливо було актуальним для сільських та селищних громад. Бо міста обласного значення й без того залишали у своїх бюджетах ті ж самі 60% ПДФО. Коли в Україні були створені територіальні громади, то всі вони з 2021 року стали залишати собі в місцевому бюджеті 60% ПДФО. І не важливо – ВЦА там чи органи місцевого самоврядування».

Але певні відмінності від органів місцевого самоврядування усе ж таки існують. Наприклад, щодо управління майном чи землею. ВЦА не можуть відчужувати майно та землю територіальної громади, передавати в іншу власність чи продавати. Може тільки здавати в оренду терміном до 5 років. Повне управління майном  – тільки органами місцевого самоврядування та обраної місцевої ради.

Інша відмінність – прийняття управлінських рішень. Якщо функціонує місцева рада, то депутати приймають певні рішення щодо життєдіяльності громади, голосуючи на сесіях місцевої ради. Там, де громадою управляє ВЦА, рішення одноосібно приймає керівник військово-цивільної адміністрації.

Проте на тих територіях, де введені ВЦА, уже втілюють елементи місцевої демократії. Серед них такий інструмент, як бюджет участі. Його уперше застосувала Волноваська ВЦА, ще до створення об’єднаної громади. У форматі об’єднаної територіально громади бюджет участі запровадили, наприклад,  Торецька, Авдіївська ВЦА на Донеччині, Щастинська ВЦА на Луганщині.

Ольга Нікуліна, «ЗмІнИ.Схід»

Центр безпеки громадян у Черкаській селищній громаді став другим в Україні та першим серед селищних громад.

Його урочисте відкриття відбулось у січні 2017 року. На базі Центру  створили команду вогнеборців, які разом із професійними рятувальниками стала виїжджати на виклики.

На початку 2021 року Центр безпеки Черкаської громади відзначав четверту річницю з моменту відкриття. За цей період місцева пожежна команда здійснила 216 виїздів на пожежі.

За 40 хвилин усе згорить

Раніше територію Черкаської селищної громади обслуговувала пожежна частина зі Слов’янська, тодішнього районного центра. Тільки від Черкаського до міста відстань майже 20 км, а до віддалених сіл громади – удвічі більше.

На той час по невідремонтованим дорогам пожежники добирались майже 40 хвилин, подекуди коли все згоріло та залишалось тільки зафіксувати результати. Саме тому громада потребувала швидкого реагування на пожежі та  інші надзвичайні ситуації.

На будівництво та оснащення модульного Центру безпеки гроші виділили з обласного бюджету. Об’єкт збудували на місці пустиря. Загальна вартість склала 5,3 млн. грн. Громада виділила тільки 100 тис. грошей з місцевого бюджету, решта  була з обласного.

Діяльність Центру безпеки поширилась на усю громаду, а це 11 сіл та селищ, близько 10 тис. жителів.

Перші Центри безпеки за пілотним проєктом

Пілотний проект зі створення Центрів безпеки громадян в об′єднаних громадах реалізували дві сторони – Донецька ОДА та ДСНС України. Об’єднані громади, які створювались,  не мали  автономої пожежної охорони та швидкої медичної допомоги. Особливо гострою ця проблема відчувалась у сільських та селищних громадах, які раніше отримували ці послуги з районного центру.

Основна функція Центрів безпеки – дати поштовх розвитку цивільної безпеки на місцях та поєднати роботу різних служб, які працюватимуть на території громади. Таке розташування дає можливість швидше реагувати на надзвичайну ситуацію. Перші три Центри безпеки в Донецькій області з’явились у тих громадах, які об’єднались найпершими, в 2015 році. Це Лиманська міська, Черкаська селищна та Шахівська сільська громади. До речі, новостворені Центри безпеки в цих громадах стали першими не тільки на Донеччині, але й загалом в Україні.

Чи варто витрачати гроші на утримування

Якщо фінансування будівництва та оснащення Центрів безпеки, включаючи нові пожежні машини, взяв на себе обласний бюджет, то подальше утримування – завдання місцевого бюджету громади. На заробітну платню, комунальні платежі та паливно-мастильні матеріали в Черкаській громаді виходить понад  2 млн. грн. на рік.

Поява Центру безпеки дозволила дотримуватись термінів доїзду до місця пожежі – до 15 хвилин. Устигають навіть у найвіддаленіші куточки громади: села Майдан, Маячки та інші.

У лютому поточного року горів житловий будинок у селі Олександрівка. Устигла згоріти покрівля, а сам будинок урятували тим, що швидко приїхала місцева пожежна команда. Відключили живлення, провели ряд заходів з локалізації вогнища до прибуття професійних пожежників.

80% випадків гасимо на початковій стадії або попереджуємо велике загоряння, – розповідає Роман Романюк, начальник відділу цивільного захисту та мобілізаційної роботи Черкаської селищної ради.

Вхід до палаючого дому заборонений

Хоча Центри безпеки функціонують уже декілька років, залишається невизначеною певна проблема. Місцева пожежна команда виїжджає на виклик паралельно з професійними рятувальниками. Устигає приїхати швидше і розпочати роботи по боротьбі з полум’ям, чекаючи доїзду пожежної частини ДСНС. Вогнеборцям заборонено заходити в палаючу будівлю, усі роботи можуть виконувати тільки зовні.

Щоб місцева пожежна команда мала можливість від початку до кінця гасити пожежу, треба пройти спеціальне навчання, як професійним пожежникам, а також мати спеціальні костюми для роботи в таких умовах, обладнані в тому числі кисневими балонами. За правилами, заходити в палаючу будівлю мають ланкою по двоє. Костюм у черкаському Центрі безпеки лише один і навчання добровольці не проходили.

Така ситуація не тільки в Черкаській громаді, а скрізь по відкритих у регіоні Центрах безпеки, де працюють вогнеборці. Рішення про таке навчання треба приймати на центральному, державному рівні, по лінії ДСНС.

Допомога з благоустроєм у громаді

У місцеву пожежну команду в Черкаській громаді узяли 17 чоловік, майже всі вони – місцеві жителі. Вони не професійні пожежники, але проходили відповідне навчання перед тим, як заступити на варту. Двоє пройшли професійні курси з надання медичної допомоги.

На території селищної громади в суху спекотну погоду загоряється трава, саме вогнеборці встигають приїхати та погасити полум’я. професійні пожежники теж їдуть на виклик, але через те, що пожежна частина ДСНС  знаходяться далі на відстані, вони доїжджають довше.

Коли вогнеборці відпочивають від гасіння пожеж, вони активно залучені в благоустрій території громади: чистять сніг, обрізають аварійні дерева,  косять траву, буксують автівки з наметів  тощо. Усі додаткові послуги записані рішенням сесії селищної ради.

Перші помічники на всі надзвичайні випадки

Окрім гасіння пожеж, вогнеборці виконують багато іншої роботи. З моменту відкриття місцева пожежна команда залучалася до розчистки заметів, буксирування вантажних автомобілів, ліквідації аварійних та обвалених дерев, організації навчання населення при виникненні надзвичайних ситуацій, виготовлення наглядних посібників на тему цивільного захисту та пожежної безпеки.

У зимовий період забезпечували роботу пунктів обігріву та харчування населення, під час карантину постійно проводили дезінфекцію спортивних майданчиків, магазинів та бюджетних організацій.

Серед свіжих таких прикладів – ліквідацію аварійного тополя заввишки понад 20 метрів, який ріс уздовж дороги в селищі Черкаське.

Перед тим як приступити до видалення дерева, треба було забезпечити повну безпеку жителів. Працівники Центру безпеки взаємодіяли з поліцейськими. Після того як перекрили проїжджу частину та зняли лінії електропередач, приступили до видалення тополя. Для виконання робіт було залучено 2 одиниці техніки та 7 людей особового складу спеціалізованих служб.

Корисний досвід та відповідальність на місцях

За прикладом Донецької області Центри безпеки почали відкривати в інших регіонах, у новостворених об’єднаних громадах на Сумщині, Вінничині, Хмельниччині. Представники місцевого самоврядування з інших областей їхали за досвідом на Донеччину, спілкувались з керівництвом Центрів безпеки та місцевою владою. Тільки на Донеччині уже відкриті 12 Центрів безпеки. Окрім місцевої пожежної команди, у більшості з них також базуються поліцейські офіцери громади та пункт швидкої медичної допомоги.

Розпочинаючи шість років тому процес децентралізації, держава все більше передавала повноваження на місця, в об’єднані громади, – коментує Максим Ткач, керівник Донецького регіонального офісу Програми «U-LEAD з Європою». Серед інших повноважень громади починають опікуватись питаннями публічної безпеки. – У Донецькій області Центри відкривають за рахунок обласного бюджету. Але треба враховувати, що подальше їх утримання лягає на місцевий бюджет.

Беручи участь в інфраструктурних проектах за різними сферами, треба завжди пам’ятати, що держава допоможе на першому етапі, але в подальшому утримання таких об’єктів буде обов’язком органів місцевого самоврядування, нагадує експерт.  Серед інструментів, які стануть в нагоді при реалізації великих інфраструктурних проектів, може бути міжмуніципальне співробітництво».

Матеріал створено в рамках стипендіальної програми з журналістики рішень, яку організувала ГО “Інтерньюз-Україна” за підтримки “Медійної програми в Україні”, що фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID) і виконується міжнародною організацією Internews.

Дмитро Нікулін

• На скільки районів поділили територію Донецької області?
• За якою системою відбуватимуться вибори до районних рад?
• Скільки депутатів буде в районній раді?
• Де розмістяться районні органи влади?
• Як формуватиметься бюджет району?

Відповідає Максим Ткач, керівник Донецького офісу Програми «U-LEAD з Європою»

Навіщо Україні потрібні префекти? Думка народного депутата України VI скликання Юрія Ганущака.

Дивиться повністю передачу Децентралізація по-українські, або коротко про підсумки п’яти років адміністративно-територіальної реформи

Сіверська міська об’єднана територіальна громада та місто Дружківка стали партнерами Програми «U-LEAD з Європою» з питань покращення якості адміністративних послуг. Загалом в Україні допомогу у модернізації існуючих ЦНАПів та створенні нових нададуть 125-ти громадам. Про це повідомляє Донецький регіональний офіс Програми «U-LEAD з Європою».

Конкурсний відбір

Підтримуючи реформу децентралізації в Україні, Програма «U-LEAD з Європою» запропонувала громадам комплексний підхід щодо функціонування Центрів надання адміністративних послуг (ЦНАПів). Він включає облаштування приміщення, дизайнерські рішення, техніку, програмне забезпечення, меблі, кадрову підтримку. Допомога Прогами поширюється як на ОТГ, так і на громади, котрі перебувають в процесі об’єднання.

Відбір громад на 2020 рік для надання допомоги у модернізації та створенні ЦНАПів відбувся вже вчетверте. У цьому раунді команда напрямку з покращення якості адміністративних послуг Програми «U-LEAD з Європою» отримала 179 заявок, які надійшли з усіх регіонів України. З них було відібрано 150 для подальшого аналізу.

Щоб зробити остаточні висновки, експерти відвідали кожну громаду. Результатами цих візитів стали розробка та затвердження технічних завдань, а також розподіл обов’язків між Програмою та громадою. Але ж не для всіх бажаючих – цього року підтримку у модернізації та створенні ЦНАПів отримають 125 громад у 24 областях України. Серед них дві – в Донецькій області.

Результати конкурсного відбору

Сіверська ОТГ і Дружківка матимуть належні ЦНАПи

На Донеччині методичну та інституційну підтримку отримають Сіверська ОТГ і місто Дружківка. В цих містах вже функціонують Центри надання адміністративних послуг, які потребують вдосконалення.

У Дружківці оновлений ЦНАП з’явився в 2017 році. Також у місті функціонують мобільні ЦНАПи для наближення надання адмінпослуг мешканцям навколишніх селищ. Мобільний ЦНАП відвідує населені пункти за гнучким графіком залежно від потреб споживачів, заощаджуючи їх час та кошти. Для цього у Дружківському ЦНАПі придбано спеціальний автомобіль-трансформер (див. на фото вище), його закупили за державні гроші минулого року. Завдяки підтримки Програми «U-LEAD з Європою» громада отримає можливість покращити якість надання адміністративних послуг у ЦНАПі.

У Сіверській міській ОТГ Центр надання адміністративних послуг формально створений, проте в ньому поки що не проведено реконструкцію. Також громаді потрібен мобільний ЦНАП.

ЦНАП Сіверської ОТГ потребує реконструкції

За повідомленням Донецького регіонального офісу Програми «U-LEAD з Європою», в 2018 році до другого раунду відбору для покращення якості адмінпослуг потрапили сім громад з Донецької області. Це Торецьк, Мирноград, Новогродівка, Вугледар, Часів Яр, Шахівська та Соледарська ОТГ. Протягом року вони отримували підтримку від Програми «U-LEAD з Європою». Співробітники пройшли навчання та тренінги, відвідали інші області України, де функціонують модернізовані ЦНАПи.

Для розвитку мережі ЦНАПів та удосконалення їх роботи Програма «U-LEAD з Європою» використовує системний підхід, впроваджуючи сучасні технології і стандарти європейського рівня.

Світлана Денисенко, «Донеччина. ЗмІнИ»